【学科类别】环境法学

【出处】中国法学创新网

【写作时间】2017年

【中文摘要】十九大报告在过去五年工作和历史性变革中回顾了生态文明建设取得的成效，在新时代中国特色社会主义思想和基本方略中将生态文明建设作为一个基本内涵，在决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的分阶段目标中把“生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现”和“生态文明全面提升”纳入，对加快生态文明体制改革，建设美丽中国进行了全面部署。习总书记特别强调，像对待生命一样对待生态环境，为推进生态环境法治建设指明了方向和目标。习近平总书记多次指出，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。这种“实行最严格的制度、最严密的法治”的“最严”生态法治观，既表明了中央推进生态文明建设的坚定决心，也抓住了运用法治思维和法治方法这个“牛鼻子”，为推进生态文明法治建设提供了理论指导和行动指南，对完善我国生态法治建设、建设美丽中国具有重大的理论意义和深远的现实意义。

【中文关键字】习近平；十九大；法制建设；生态文明

【全文】

　　十九大报告在过去五年工作和历史性变革中回顾了生态文明建设取得的成效，在新时代中国特色社会主义思想和基本方略中将生态文明建设作为一个基本内涵，在决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的分阶段目标中把“生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现”和“生态文明全面提升”纳入，对加快生态文明体制改革，建设美丽中国进行了全面部署。习总书记特别强调，像对待生命一样对待生态环境，为推进生态环境法治建设指明了方向和目标。习近平总书记多次指出，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。这种“实行最严格的制度、最严密的法治”的“最严”生态法治观，既表明了中央推进生态文明建设的坚定决心，也抓住了运用法治思维和法治方法这个“牛鼻子”，为推进生态文明法治建设提供了理论指导和行动指南，对完善我国生态法治建设、建设美丽中国具有重大的理论意义和深远的现实意义。

　　一、从中国特色社会主义新时代的角度深刻领会习近平总书记的生态法治观念

　　中国作为一个人口众多且资源有限的大国，以消耗资源、污染环境为代价的经济高速发展方式难以为继，残酷的现实提出了严峻挑战，促使执政党重新思考经济发展与环境保护的关系。生态文明概念从党的十六大报告提出，到十八大报告全面展开，十九大报告整体部署，经历了从全面建设小康社会的目标之一提升为“五位一体”总体布局，再上升为国家安全战略和全球环境治理方式的过程，不仅坚持了对环境与发展的统筹考虑，而且更加强调生态文明建设对经济社会发展的引领作用，标志着对环境与发展关系的认识达到了新的高度，环境在执政理念中获得了与发展“平等”的地位，为协调和平衡两者的关系提供了世界观与方法论。习近平总书记指出：“我们不能把加强生态文明、加强生态环境保护、提倡绿色低碳生活方式等仅仅作为经济问题。这里面有很大的政治。” 法治作为国家的上层建筑，就是由经济基础决定并反作用于经济基础的“政治”。我们必须从“讲政治”的角度来理解习近平总书记的生态法治观

　　1.生态伦理观：山水林田湖是一个生命共同体

　　习近平总书记关于山水林田湖是一个生命共同体的重要论述，形象的阐明了生态系统各要素间相互依存、相互影响的内在规律，是生态伦理观的生动体现。他指出：人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。生态文明是工业文明发展到一定阶段的产物，是实现人与自然和谐发展的新要求。建设生态文明，不是要放弃工业文明，回到原始的生产生活方式，而是要以资源环境承载能力为基础，以自然规律为准则，以可持续发展、人与自然和谐为目标，建设生产发展、生活富裕、生态良好的文明社会。这就告诫我们，用最严格的法治保护生态环境，前提是必须有遵循生态系统自身的规律的“良法”以及以维护生态平衡为目标的“善治”，否则可能事倍功半，甚至徒劳无功。只有以生态伦理作为价值导向的立法、执法和司法，才能实现保护环境、保障人民生命健康的目标。

　　2.协同发展观：绿水青山就是金山银山

　　习近平总书记关于绿水青山就是金山银山的重要论述，生动的阐明了生态环境优势与生态农业、生态工业、生态旅游等经济优势之间存在的密切联系，展现了协同发展观。他指出：绿水青山就是金山银山，要进一步抓好生态文明建设，把绿水青山保护好，不断培育新的发展优势；他还强调，“要按照系统工程的思路，抓好生态文明建设重点任务的落实”，以此克服把保护生态与发展生产力对立起来的传统思维，下大决心、花大气力改变不合理的产业结构、资源利用方式、能源结构、空间布局、生活方式，决不以牺牲环境、浪费资源为代价换取一时的经济增长，实现经济社会发展与生态环境保护的共赢。这就告诉我们，用严格的法治保护生态环境，必须建立协同发展理念，面对法律内部有学科、法律部门有分工的实际，统筹考虑各种法律领域间的规范协调、制度协同，对现有法律进行生态文明标准评估，适时修订不符合生态文明建设的法律法规，矫正不符合生态文明建设的执法、司法行为，为实现协同发展保驾护航。

　　3.科学政绩观：保护生态环境就是保护生产力

　　习近平总书记关于保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的重要论述，深刻阐明了生态环境与生产力之间的关系，揭示了正确处理好经济发展同生态环境保护关系的极端重要性，是对马克思主义生产力理论的重大发展，体现了科学的政绩观。他站在中国特色社会主义事业五位一体总体布局的战略高度，对生态文明建设作了系统阐述，提出“让透支的资源环境逐步休养生息”，给自然生态以必要的人文关怀和时间空间，使自然生产力逐步得以恢复；要从生态系统整体性出发，统筹考虑生产、生活和资源环境需求，综合运用工程、技术、生态措施，促进生态系统步入良性循环的轨道。这就告诉我们，用严格的法治保护生态环境，必须树立正确的政绩观，直面曾经出现的唯“GDP”论英雄、牺牲环境搞发展带来的环境污染、生态破坏问题，坚决运用法治手段，实行“一票否决”、“一查到底”，绝不姑息、绝不手软。盲目决策破坏生态、造成严重后果的，要实行终身追责。

　　4.执政为民观：良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉

　　习近平总书记关于良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉的重要论述，深情的阐明了建设生态文明的根本目的，展现了一切以人民为中心的执政为民情怀。他指出，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。保护生态环境，关系最广大人民的根本利益，关系中华民族发展的长远利益，是功在当代、利在千秋的事业，在这个问题上，我们没有别的选择。他强调：森林是我们从祖宗继承来的，要留传给子孙后代，上对得起祖宗，下对得起子孙。这就要求我们，要清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性，以对人民群众、对子孙后代高度负责的态度和责任，严肃查处和追究污染环境、破坏生态者的法律责任，彻底纠正环境保护领域的“违法成本低、守法成本高”局面，运用法律手段倒逼政府官员和企业履行保护生态环境的责任，真正下决心把环境污染治理好、把生态环境建设好，努力走向社会主义生态文明新时代，为人民创造良好的生产生活环境。

　　二、运用法治思维和法治方法贯彻落实习近平总书记的生态法治思想

　　现实地看，目前我国生态环境保护中存在的一些突出问题，大都与体制不完善、机制不健全、法治不完备有关。解决这种生产关系的滞后，就要依靠根本性变革，也就是说，必须依靠体制改革、制度规范和法治保障。习近平同志指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”法律作为一个国家最正式的制度规范，通过立法对生态文明体制改革的目标和措施加以引领和固化，保证能够给自然生态以必要的人文关怀和时间空间，使自然生产力逐步得以恢复；通过执法和司法将体制改革的措施加以落实和纠偏，统筹考虑生产、生活和资源环境需求，综合运用工程、技术、生态措施，促进生态系统步入良性循环的轨道；通过法律的遵守，强化国家意志和全民行动，深化生态文明体制改革，改革生态环境保护管理体制，逐步恢复青山绿水、碧海蓝天、江河安澜的自然风貌。十九大报告从推进绿色发展、着力解决突出环境问题、加大生态系统保护力度、改革生态环境监管体制五个方面对“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”做了全面部署。运用法治思维和法治方法推进生态文明建设，是“美丽中国”建设的题中之意，也是贯彻落实习近平总书记生态文明建设思想的必然要求。

　　1. 推进生态环境立法系统化，确立符合生态文明要求的行为规范

　　法治思维是规则思维，确立规则的法律规范是否完善，是运用法治思维和法治方式推进生态文明建设的首要制约因素。习近平总书记指出：凡属重大改革都要于法有据。自1979年《环境保护法（试行）》颁布以来，我国制定了30余部环境与资源保护方面的法律，使得生态文明建设初步实现了“有法可依”。但这些立法的质量与生态文明建设的实际需求之间还存在一定差距，存在立法空白、立法体系不协调、立法规定太过原则、法律规定不合理等等现象。运用法治推进生态文明建设，应把完善立法作为最优先事项，而“完善”不仅仅是重视增加立法的数量，更重要的是注重提升立法的质量。一是在宪法中确立生态文明建设的法律地位，将生态文明建设总体要求、国家承担的生态环境保护职责与提供良好生态环境公共产品的义务、公民在良好生态环境中生存的权利加以明确；二是在民法典编纂中纳入“绿色发展”理念，将民法总则的“绿色原则”加以贯彻，特别是健全自然资源国家所有权制度，为生态文明建设提供制度基础。三是积极推进环境立法法典化工作，在确立“节约优先、保护优先、自然恢复为主”原则的基础上，对现有生态环境相关立法进行体系化编纂，形成原则一致、结构合理、制度协调的生态环境法律规范。

　　2. 加大生态环境执法力度，确保生态文明行为规范的实施

　　强调法治思维与法治方式，主要是要规范权力的行使、限制与约束权力的任意行使。习近平总书记指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。客观来看，30多年来我国的环境资源保护执法取得了一定成绩，但也存在着执法能力不足和执法不规范的内忧与环境保护执法受到冷遇甚至严重干扰的外患。破解这个难题，需要从三个方面着手：一是加大生态文明体制改革力度，完善环境监管体制机制，明确生态环境执法权限与执法程序，依法赋予充足的执法权并加大问责力度；建立跨区域、跨部门的环境执法体制机制，减轻对地方政府的过度依赖。二是切实落实生态文明建设指标考核体系并纳入地方党政负责人政绩考核，加大中央财政对环境保护的投入力度，减少地方政府对环保执法的阻碍。三是加大环境经济政策的实施力度，充分发挥市场手段在环境保护领域的作用，丰富执法手段；统一环保执法标准，规范环保执法行为。

　　3. 强化司法，维护生态文明建设秩序

　　运用法治思维和法治方式决定了要充分发挥司法所具有的维护生态文明建设秩序的功能。习近平总书记指出，司法是维护社会公平正义的最后一道防线。如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。在生态文明理念的引领下，环境司法取得了明显的成效，但是与生态文明建设的巨大法治需求相比，仍然存在较大的差距。中国的环境司法还需要继续大力推进。一是全面更新环境司法理念，将环保优先、预防优先、公众参与等体现生态文明精神的理念贯彻到环境司法的各个环节。二是加强环境资源审判组织和队伍建设，按照十九大报告的要求，推进司法体制改革，探索设立跨行政区划的审判机构和管辖制度，不断提升环境资源案件的审理水平。三是加强环境资源审判制度建设，着力推进环境资源司法专门化，完善环境资源审判专门化与传统审判方式的协调与协同机制，统一裁判尺度。四是大力推进环境公益诉讼制度，推进纠纷多元化解决方式并加强对接，不断探索具有中国特色的生态环境公共利益保护的司法模式。

　　4. 激励守法，提升全社会生态文明意识和法治意识

　　法律得到普遍遵守是法治的基础，只有人人崇法、敬法、守法，法治秩序才能真正形成。习近平总书记指出，法治精神是法治的灵魂。法治也并不体现于普通民众对法律条文有多么深透的了解，而在于努力把法治精神、法治意识、法治观念熔铸到人们的头脑之中，体现于人们的日常行为之中。生态环境保护是关乎生产、生活各个领域，涉及民族、国家、社会、家庭等众多主体的事业。每个人既是环境污染和生态破坏的受害者、也是环境污染和生态破坏的制造者，只有每个人都真正以主人翁的态度参与环境保护，承担低碳生活、绿色消费、遵守环境法的义务，环境法治才能真正实现，“美丽中国”愿景才能变成现实。一是加强环境法治文化建设，形成“保护环境，人人有责”的生态文化，让公民能够自觉的保护环境，能够利用环境法律维护自身和环境的权益。二是促进环境保护公益性社会组织的发展，集聚环境保护的社会资源与力量，解决环境保护“最后一公里”乃至“最后一米”的问题。三是加大环境监督力度，完善信息公开，充分保护公民的知情权、参与权、表达权、监督权，形成让环境违法者“无地自容”的良好社会氛围。

【作者简介】
吕忠梅，清华大学法学院教授，中国法学会环境资源法研究会负责人。

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